Проблемы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия
Образовательные услуги | Журнал "ТИАРА" | Дискуссионный клуб | Контакты





Rambler's Top100 Rambler's Top100
Вы находитесь здесь: Главная >> Журнал "ТИАРА" >> ТИАРА'2010 >> Проблемы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия


Проблемы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия Печать E-mail
ТИАРА'2010
Автор: Мухамеджанов О.А., Конотопов П.Ю.   
11.06.2010 11:04

Проблемы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия

В силу того, что темпы реформирования государственных институтов Российской Федерации в течение последних двух десятилетий существенно превышали темпы реформирования законодательной системы, на сегодня в законодательстве РФ существует множество коллизий, затрудняющих функционирование государственных институтов и делающих неэффективными усилия исполнительных органов власти в сфере их ответственности.

В санитарном законодательстве подобных коллизий накоплено значительное, если не наибольшее, количество, что может создать серьёзные препятствия как для обеспечения эпидемиологической безопасности, так и для обеспечения эффективного функционирования Таможенного союза (ТС).

Таможенный союз - это сложное политико-экономическое образование, эффективность которого зависит от множества моментов... Здесь переплетены и тарифы, и защита национальных экономик, и интересы транснациональных корпораций, и - конечно же - санитарно-эпидемическое благополучие населения стран в этот союз входящих.

Санитарное законодательство в этой связи предстает перед нами в нескольких ипостасях:

  • как совокупность норм, процедур и институтов, выступающих как основание для исполнения необходимого комплекса мероприятий;
  • как совокупность норм, определяющих предмет и порядок взаимодействия соответствующих государственных органов стран, входящих в союз, и субъектов экономической деятельности и граждан, осуществляющих трансграничные миграции;
  • как инструмент управления миграционной политикой и защиты экономических интересов и управления экспртно-импортной политикой в сфере обращения тех или иных товаров.

Очевидно, что рост интенсивности экономических транзакций между государствами не может не повлиять на интенсивность миграционных потоков (в том числе - с территорий, неблагополучных по различным инфекционным заболеваниям). Здесь потребуются эффективные процедуры санитарно-эпидемиологического сопровождения миграционных процессов.

Рост трансграничного грузооборота и товарооборота потребует выработки эффективных процедур обследования грузов, эффективного документооборота и многих других "формальных" процедур, без которых неизбежны снижение темпов обращения грузов и рост интенсивности "теневых" процессов, способных полностью скомпенсировать все выгоды от создания Единого экономического пространства (ЕЭП).

Причиной кризисного состояния санитарного законодательства является недостаточное информационно-аналитическое сопровождение процессов организационного и правового реформирования системы обеспечения  санитарно-эпидемиологического благополучия. Например, в юриспруденции отсутствует как специальная подотрасль санитарного права, так и сам термин «санитарное право». До сих пор не только не выработан единый подход к разработке санитарного законодательства как межотраслевой дисциплины в условиях изменившегося правового режима РФ, но даже и не начата работа в этом направлении.

Всё это - следствие непонимания предмета ведения санитарного законодательства и остроты проблем, обусловливающих необходимость реформирования того, что следовало бы назвать санитарным законодательством. Эта проблема актуальность свою приобрела задолго до инициации процесса движения к созданию ТС и ЕЭП. При этом следует отметить, что санитарное законодательство во многом смыкается и с тематикой технического регулирования и надзора за безопасностью технических регламентов и их соблюдением.

По существу правовая система государства является отражением государственной политической системы и определяет нормативные поведенческие модели для основных государственных и общественных институтов, а также иных классов социальных субъектов. Любое изменение политической системы автоматически влечет за собой необходимость внесения корректив в совокупность законодательных и подзаконных актов.

Основы санитарного законодательства РФ были заложены в 1919 г., когда решением 8-м съезда РКП(б) была принята программа, предусматривавшая «создание санитарного законодательства РСФСР». В СССР санитарное законодательство отражало задачи, стоявшие перед социалистическим государством в области охраны здоровья. Советское санитарное законодательство определяло условия и требования, которые были обязательны для исполнения всеми министерствами, ведомствами, предприятиями, учреждениями и отдельными гражданами и направлены на охрану здоровья населения от влияния вредных факторов окружающей среды и производственной деятельности, предупреждение болезней (особенно инфекционных).

Санитарное законодательство было органичной частью советской правовой системы, которая отличалось от других правовых систем приоритетом государственной собственности на средства производства, и отражала специфику политического устройства СССР. Советская правовая система отрицала различия между публичным правом и частным правом и исходила из концепции права как инструмента строительства социалистического (а в дальнейшем, и коммунистического) общества.

Система обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия была построена в соответствии с санитарным законодательством и являлась одной из составных частей социалистического государственного аппарата, эффективно решавшего весь комплекс задач в диапазоне от управления, контроля и надзора до исполнения решений, реализации мер принуждения и наказания. Эффективность управления эпидемическими процессами обеспечивалась достаточным объёмом и качеством информационно-аналитического обеспечения, что позволяло, в числе прочих, своевременно и в полном объёме проводить санитарно-эпидемиологические расследования, алгоритмы которых были детализированы для большинства нозологий в соответствующих нормативных документах, включавшими в т.ч. процедуру сбора необходимой доказательной базы. Также была детализирована система оценки показателей деятельности как учреждений, обеспечивавших санитарно-эпидемиологическое благополучие, так и сотрудников, вплоть до эпидемиологов нижнего звена. Иммунопрофилактика инфекционных заболеваний была обязательной для всего населения (исключение составляли только медицинские показания), что обеспечивало достаточный эпидемиологический контроль (который понимался как управление эпидемическими процессами) за управляемыми инфекциями.

С изменением правового режима в РФ санитарное законодательство не претерпело серьёзных изменений, сохранив основные черты социалистического права. Как следствие, в существенной своей части, нормы санитарного законодательства прямо противоречат основным положениям современного законодательства РФ, что в свою очередь снижает эффективность санитарно-эпидемиологического надзора, в т.ч. управление эпидемической ситуацией на территории РФ при значительном росте миграционных потоков в изменившихся условиях регистрационной политики как граждан РФ, так и иностранных граждан и лиц без гражданства. Правовые препятствия снижают качество проведения санитарно-эпидемиологических расследований случаев инфекционных заболеваний, что ухудшает эффективность проводимых противоэпидемических мероприятий, ведущих в свою очередь к ухудшению состояния здоровья населения и росту инфекционной заболеваемости.

Наряду с безусловно нужными и весьма важными изменениями, например введением программ производственного контроля (ППК) хозяйствующих субъектов, реализацией бюджетирования ориентированного на результат (БОР), разделением функций по государственному надзору от функций коммерческого обслуживания и пр., в санитарном законодательстве копятся внешние и внутренние противоречия, что приводит к замещению основополагающих понятий и увеличению количества и качества фундаментальных и частных проблем. Например, два разных по содержанию понятия «эпидемиологический надзор» и «эпидемиологический контроль» замещаются по сути одним и совершенно не равнозначным им понятием «государственный надзор (контроль)».

Представляется целесообразным начать решать такие проблемы с учётом распоряжения правительства РФ от 18 мая 2010 г. №768-р, принимая во внимание, что особенно актуальными эти проблемы могут стать и для эпидемиологической безопасности ТС,  и для создания единого санитарного законодательства ТС, а также планируемого к созданию ЕЭП.

Рассмотрим по существу некоторые противоречия, их причины, фундаментальные и частные последствия, в т.ч. замещение терминов «эпидемиологической надзор» и «эпидемиологический контроль», «вымывание» из правового поля такого термина как «санитарно-эпидемиологическое расследование» (СЭР), а также вытекающие из них прикладные проблемы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия.

 К числу наиболее  очевидных правовых коллизий могут быть отнесены следующие:

  1. Отсутствие порядка проведения СЭР при том, что они не попадают под действие ФЗ-294 от 26.12.2008 г. (ч. 3 ст. 1) не являясь при этом ни частью административного расследования в соответствии с КоАП РФ, ни частью уголовного расследования.
  2. Необходимость соблюдения санитарного законодательства гражданами, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (ст. 10 и 11 Федерального закона от 30.03.99 N52-ФЗ) при наличии неопубликованных СП (например СП 42-121-4719-88), что противоречит ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.
  3. Действие санитарных правил принятых более 10 лет назад и не продлённых противоречит постановлению Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N554, например: СанПиН 42-125-4437-87; Санитарные правила устройства, оборудования, содержания и режима специальных общеобразовательных школ-интернатов для детей, имеющих недостатки в физическом и умственном развитии (утв. Главным государственным санитарным врачом СССР 6 марта 1986 г. N 4076-86); СанПиН 2.3.4.704-98; СП 3.1.084-96, СП 3.1.085-96 и др.
  4. Необходимость опроса пострадавших (потерпевших) от ОКИ, в т.ч. детей (т.н. факторный опрос п. 4.4.5 СП 3.1.1.1117-02), что противоречит ч.2 ст. 45, ст.191, ст.280 УПК, ст. 25.3, ч.4 ст. 25.6 КоАП.


Также имеются глубокие противоречия внутри санитарного законодательства, например:

  1. Обязанность индивидуальных предпринимателей (ИП) и юридических лиц (ЮЛ) осуществлять производственный контроль, за соблюдением санитарных правил и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при отсутствии механизмов фактической реализации санитарного законодательства на уровне разработки и внедрения программ производственного контроля (ППК) и систем управления качеством (СМК). Например, фактически не реализуется п. 5.6. СП 3.3.2367-08 «Организация иммунопрофилактики инфекционных болезней» о необходимости руководителей ЮЛ  и ИП предоставлять в лечебно-профилактические организации списки работающих с указанием года рождения, занимаемой должности, т.к. отсутствует обеспечительная мера для внедрения этого пункта в действующие ППК, что особенно актуально в отношении иностранных сотрудников, прибывающих из неблагополучных зон. Полиомиелит, дифтерия, корь и пр. управляемые инфекции могут быть предупреждены, учитывая что большинство мигрантов едут в РФ на заработки.
  2. п. 4 СП 3.1.1.1117-02 прямо противоречит понятию «санитарно-эпидемиологическое обследование» приведённому в приказе Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19.07.07 №224.


Недостатки теоретического обоснования санитарного законодательства, а именно отсутствие термина «санитарное право» и единого подхода к разработке санитарного законодательства как межотраслевой дисциплины в условиях изменившегося правового режима РФ, привели к следующим фундаментальным проблемам:

  1. Санитарное законодательство реформируется некорректно.
  2. Эпидемиологический контроль недостаточен и неэффективен, потому что этот термин совершенно не встречается в правовом поле РФ и сохраняется в виде частичной практики эпидемиологов старой «советской школы» при проведении противоэпидемических мероприятий.
  3. Эпидемиологический надзор недостаточен и неэффективен, как из-за недостаточной  фактической реализации санитарного законодательства (например абсолютно не актуальны ППК) и, соответственно, из-за некорректного правоприменения, так и из-за ограничений государственного надзора только за ЮЛ, ИП их руководителями и иными должностными лицами и уполномоченными представителями, т.о. оставляя за рамками надзора физических лиц, т.е. фактически большую часть населения.


Одним из наиболее важных частных последствий фундаментальных проблем санитарного законодательства стало замещение понятий «эпидемиологический надзор» и «эпидемиологический контроль» (повторим последний понимался как управление эпидемическими процессами), понятием государственного контроля (надзора), которое ограничено предупреждением, выявлением и пресечением нарушений ЮЛ, их руководителями и иными должностными лицами, ИП, их уполномоченными представителями требований законодательства, посредством организации и проведения проверок ЮЛ, ИП, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельностью указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (ст. 2 ФЗ-294 от 26.12.2008 г.)

Другим значительным частным следствием стало постепенное исчезновение понятия «санитарно-эпидемиологическое расследование». Термин СЭР встречается в ст. 42, 44, 50 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ, однако отсутствует в приказе Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19.07.07 №224. Необходимо помнить, что санитарно-эпидемиологическое расследование, в понимании классического (социалистического) определения СЭР, проводится вне рамок существующих административного и уголовного расследований.

Также недостатки теоретического обоснования санитарного законодательства привели к множеству частным проблем, наиболее существенными из которых являются следующие:

  1. Отсутствует алгоритмы СЭР для конкретных нозологий – мероприятий направленных на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений). СЭР должны проводиться в соответствии с:
    1. КоАП при единичных случаях инфекционных заболеваний и отравлений, с неумышленным причинением лёгкого или средней тяжести вреда здоровью.
    2. УК РФ во всех остальных случаях (ст. 118, 125, 143, 236, 237, 238, гл. 26 УК),
  2. Отсутствие в уголовном и административном законодательстве понятий группой и вспышечной заболеваемости, равно как и отсутствие однозначного определения массового заболевания в санитарном законодательстве.


Из-за отсутствия алгоритма СЭР и несоответствий в определениях групповой, вспышечной и массовой заболеваемости возникают следующие прикладные проблемы:

  1. Внеплановые надзорные мероприятия (СЭР), даже при причинении тяжкого вреда здоровью, проводятся, как правило, в соответствии с КоАП, но только в части составления протоколов и назначения наказаний, без проведения административных расследований, из-за отсутствия соответствующей методологической базы и, соответственно, невозможностью установить причинные связи.
  2. Без установления причинных связей невозможны как работа в соответствии с УК РФ, так и разработка и проведение полноценных профилактических и противоэпидемических мероприятий.
  3. Без установления причинных связей внеплановые надзорные мероприятия (СЭР) проводятся в недостаточном объёме, например – как правило, юридические лица даже не наказываются, что, в свою очередь, является одним из оснований для обвинений в высокой коррупционной ёмкости.


Недостаточное информационно-аналитическое сопровождение процессов правового и организационного реформирования системы обеспечения эпидемиологического благополучия привело к тому, что отсутствует понимание необходимости эволюции санитарного законодательства, и, соответственно, происходящих организационных реформ.

Для системного и эффективного решения вышеуказанных проблем необходима организация научной работы, основанной как минимум на рассмотрении эпидемиологической деятельности государственных органов РФ, межгосударственных структур ТС (а далее и ЕЭП) как двух основополагающих и взаимосвязанных процессов:

  1. Собственно эпидемиологический надзор как деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях предотвращения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) не только юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, но и гражданами, лицами без гражданства, а также в условиях ТС и ЕЭП – государственными структурами стран-участниц.
  2. Эпидемиологический контроль (управление эпидемическими процессами) – разработка, внедрение и контроль исполнения профилактических и противоэпидемических мероприятий (организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры), с целью предотвращения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию. Необходимо помнить, что «разработка профилактических и противоэпидемических мероприятий» включает в себя разработку изменений в текущие процессы (мероприятия) обеспечения эпидемиологического благополучия, «внедрение профилактических и противоэпидемических мероприятий» – внедрение изменений в текущие процессы (мероприятия) обеспечения эпидемиологического благополучия и т.д.


Обязательной составной частью эпидемиологического контроля является научно обоснованные разработка, фактическая реализация и мониторинг нормативно-правового поля. Фактическая реализация санитарного законодательства хозяйствующими субъектами должна осуществляться путём обязательного внедрения требований санитарного законодательства в Программы производственного контроля (ППК) и системы управления качеством (СМК).

Данный подход позволит получить в качестве практических результатов:

  1. Механизмы обеспечения эпидемиологической безопасности Таможенного союза.
  2. Механизмы оптимизации создания единого санитарного правового поля Таможенного союза и планируемого Единого экономического пространства.
  3. Механизмы приведения санитарного законодательства РФ в соответствие с основными положениями международных соглашений и законодательства РФ.
  4. Организацию информационно-аналитического обеспечения процессов правовой и организационной реформы системы санитарно-эпидемиологического надзора.
  5. Оптимизацию эпидемиологического контроля, в т.ч. санитарно-эпидемиологической деятельности государственных органов РФ, межгосударственных структур ТС (а далее и ЕЭП),  в отношении хозяйствующих субъектов на основе Программ производственного контроля (ППК) и систем управления качеством (СМК).
  6. Совершенствование санитарно-эпидемиологического надзора, в т.ч. оформления доказательной базы при проведении надзорных мероприятий (СЭР).
  7. Систему оценки показателей как собственно государственных органов РФ, межгосударственных структур ТС (а далее и ЕЭП), так и сотрудников, в т.ч. в области обеспечения эпидемиологического благополучия.

Внедрение этих результатов позволит создать систему непротиворечивых санитарно-эпидемиологических мероприятий для обеспечения эпидемиологической безопасности населения на территории ТС, а также создания оптимальных условий торговли на таможенной территории, что не только приведёт к дополнительным удобствам и повысит эффективность торговли, в т.ч. сократит временные затраты, но и уменьшит теневые процессы из-за упрощения процедур, унификации и оптимизации санитарного законодательства.