Образовательные услуги | Журнал "ТИАРА" | Дискуссионный клуб | Контакты





Rambler's Top100 Rambler's Top100
Вы находитесь здесь: Главная >> Журнал "ТИАРА" >> ТИАРА'2008 >> Экспертная оценка Постановления Правительства РФ № 641 от 25.08.2008


Экспертная оценка Постановления Правительства РФ № 641 от 25.08.2008 Печать E-mail
ТИАРА'2008
Автор: Конотопов П.Ю.   
16.09.2008 10:52
Конотопов П.Ю.

Экспертная оценка Постановления Правительства РФ № 641 от 25.08.2008 «Об оснащении технических средств и систем аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS»

На основании запроса руководства Комитета по транспорту Государственной Думы ФС РФ от 01.09.2008 г. Коллегией аналитиков был проведен экспертный анализ текста постановлений № 896 (3.08.1999), № 365 (9.06.2005) и № 641 (25.08.2008), откликов прессы и оценок авторитетных членов профессионального сообщества. Результаты анализа приводятся далее по тексту данного документа.

ВВЕДЕНИЕ

Постановление Правительства РФ  № 641 от 25 августа 2008 г. «Об оснащении технических средств и систем аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS» (далее по тексту – «641 постановление») учитывает опыт реализации требований постановлений Правительства РФ № 896 (от 3.08.1999) и № 365 (от 9.06.2005), степень готовности орбитальной группировки отечественной ГНСС ГЛОНАСС, а также отражает основные политические тренды, сложившиеся к моменту выхода постановления.
Данное постановление во многом воспроизводит вышеупомянутые утрачивающие силу постановления Правительства, однако существенно повышает ранг проблемы развития национальной системы навигационного и топогеодезического обеспечения, повышая статус проблемы до уровня проблем, отнесенных к комплексу проблем обеспечения национальной безопасности. Такая оценка ранга проблемы отвечает современным воззрениям на тенденции развития транспортного комплекса и системы навигационного и топогеодезического обеспечения деятельности федеральных органов власти, органов исполнительной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления.
В то же время, 641 постановление не лишено недостатков, свойственных предшествовавшим постановлениям, а в отдельных моментах и усугубляет их.

ТЕКСТ С КОММЕНТАРИЯМИ

Ниже приводится оригинальный текст постановления с комментариями экспертов. Фрагменты оригинального текста выделены курсивом. Комментарии приводятся обычным шрифтом положительные моменты предваряются символом «+», отрицательные – предваряются символом «–».

В целях обеспечения национальной безопасности, проведения независимой политики в области спутниковой навигации, повышения эффективности управления движением транспорта, уровня безопасности перевозок пассажиров, специальных и опасных грузов, а также совершенствования геодезических и кадастровых работ Правительство Российской Федерации постановляет:
+    Ключевым в преамбуле постановления, по отношению к преамбулам предшествовавших постановлений, является расширение целевой установки и непосредственное указание на значение систем навигационного и временного обеспечения для национальной безопасности РФ. Это дополнение в существенной степени изменяет статус постановления и всех мероприятий, связанных с его реализацией. Целевая функция также включает установку на проведение независимой политики в области спутниковой навигации.
–    Системный подход к внедрению сервисов на основе современных систем навигационного, топогеодезического, картографического и временного обеспечения  способен обеспечить переход на качественно новый уровень управления транспортным комплексом, позволяющий достигать значительных эффектов в экономике, социальной сфере, в вопросах обеспечения безопасности в широком смысле (охватывая спектр вопросов от военной до экологической безопасности, а также вопросы безопасности транспортных операций). Однако в постановлении комплекс задач топогеодезического и картографического обеспечения затронут лишь косвенно, что снижает ценность данного постановления. Также постановлением не затрагиваются вопросы телеметрического контроля и мониторинга перемещения грузов и транспортных средств, что выводит за рамки постановления проблематику оперативного мониторинга. Проблемным является также смешение уровней иерархии целей и задач, а также чрезмерная детализация функций, сужающая область применения навигационных средств.

1. Оснащению аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS подлежат следующие транспортные, технические средства и системы:
а) космические средства (ракеты-носители, разгонные блоки, космические аппараты и корабли, спускаемые капсулы (аппараты));
б) воздушные суда государственной, гражданской и экспериментальной авиации;
в) морские суда и суда внутреннего речного и смешанного ("река - море") плавания;
г) автомобильные и железнодорожные транспортные средства, используемые для перевозки пассажиров, специальных и опасных грузов;
д) приборы и оборудование, используемые при проведении геодезических и кадастровых работ;
е) средства, обеспечивающие синхронизацию времени.

+    Перечень транспортных средств, упомянутых в пункте 1 является достаточно полным. Пункт также охватывает средства синхронизации времени.
–    В то же время, из поля зрения разработчиков постановления выпали, собственно, грузы, которые на сегодня при необходимости осуществления мониторинга за их перемещениями могут оборудоваться автономными навигационными и телеметрическими средствами с периодом автономного функционирования свыше 30 суток. Такие средства на сегодня выпускаются отечественными производителями средств навигационного обеспечения и применяются на практике.

2. Виды транспортных, технических средств и систем, указанных в подпунктах "г" - "е" пункта 1 настоящего Постановления и подлежащих оснащению аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS, определяются федеральными органами исполнительной власти в установленной сфере деятельности.

+    Пункт 2 постановления определяет в качестве субъектов принятия решений относительно определения видов транспортных средств и систем, подлежащих оснащению аппаратурой спутниковой навигации, федеральные органы исполнительной власти. Данный подход потенциально позволяет обеспечить компетентный подход к принятию решений в рамках компетенций соответствующих органов власти.
–    Использование союза «и» в формулировке пункта размывает его смысл. Построение фразы допускает неоднозначное прочтение пункта. Также создаются предпосылки для дестандартизации технических решений, сохраняет отраслевую замкнутость систем, создаваемых на базе аппаратура ГЛОНАСС и ГЛОНАСС/GPS.

3. Оснащению аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS подлежат технические средства и системы, образцы вооружения, военная и специальная техника, предназначенные для Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба, а также транспортные средства, поставляемые и используемые для обеспечения органов, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба.
Перечень технических средств и систем, образцов вооружения, военной и специальной техники, а также транспортных средств, подлежащих оснащению аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS, определяется руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти.
За исключением тезиса о возможности неоднозначного прочтения фраз к данному пункту могут быть отнесены комментарии ко 2 пункту 641 постановления.

4. Федеральным органам исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба, утвердить в 2008 году порядок и этапность оснащения аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS транспортных, технических средств и систем, указанных в пунктах 1 и 3 настоящего Постановления.
+    Для рассматриваемой категории органов исполнительной власти определен срок подготовки необходимой для производства работ распорядительной документации.
–    Постановление не содержит конкретных указаний на процедуру формирования распорядительной документации или создание координационного органа. Разрабатываемая во исполнение пункта 4 постановления распорядительная документация, судя по тексту, не подлежит представлению вышестоящие органы исполнительной власти, не согласовывается с другими органами исполнительной власти и не выходит за пределы органов исполнительной власти «силового блока». Как следствие, и организационные мероприятия, и технические решения, скорее всего, не будут согласованы ни между органами власти «силового блока», ни, тем более, с прочими органами исполнительной власти. Произойдет дублирование бюджетов НИОКР, создаваемые технические системы и сервисы не смогут быть интегрированы в единую систему сервисов.

5. Федеральным органам исполнительной власти обеспечить с 2010 года проведение работ по поэтапному оснащению аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS находящихся в эксплуатации (вводимых в эксплуатацию) транспортных, технических средств и систем, указанных в пункте 1 настоящего Постановления.

+    Пунктом конкретизируются сроки начала работ по оснащению транспортных, технических средств и систем аппаратурой ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS.
–    Сроки начала работ по оснащению транспортных средств средствами ГЛОНАСС и ГЛОНАСС/GPS отложены до 2010 года (предыдущим постановлением для отдельных категорий транспортных средств были установлены более ранние сроки начала (2006 г.) и окончания (2009 г.) работ по оснащению аппаратурой ГЛОНАСС. Как следствие, ранее инициированные работы утрачивают источники финансирования, темпы работ снижаются. Создаются предпосылки для дальнейшего срыва графиков работ по формированию полной орбитальной группировки ГЛОНАСС.

6. Финансовое обеспечение расходных обязательств, связанных с реализацией настоящего Постановления в отношении транспортных, технических средств и систем, закрепленных на праве оперативного управления за федеральными органами исполнительной власти или подведомственными им бюджетными учреждениями и федеральными казенными предприятиями, осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусматриваемых в установленном порядке на их текущее содержание, за исключением расходов, связанных с оснащением технических, транспортных средств и систем, образцов вооружения, военной и специальной техники, состоящих на вооружении (снабжении, в эксплуатации) в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба.
7. Финансовое обеспечение расходных обязательств, связанных с реализацией настоящего Постановления в отношении транспортных, технических средств и систем, образцов вооружения, военной и специальной техники, состоящих на вооружении (снабжении, в эксплуатации) в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба, осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусматриваемых в установленном порядке на реализацию мероприятий государственной программы вооружения.

+    Пункты 6 и 7 постановления определяют источники финансирования работ по оснащению перечисленных в постановлении категорий объектов.
–    Для федеральных органов исполнительной власти, не принадлежащих к «силовому блоку», целевого финансирования на оснащение навигационной аппаратурой ГЛОНАСС не предусматривается. Таким образом, правительство оказывается не в состоянии управлять темпами внедрения навигационных средств и осуществлять объективный контроль ситуации. Создаются предпосылки для формального исполнения требований, использования из соображений экономии технических решений с ограниченной функциональностью.

8. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления муниципальных образований и подведомственным им организациям принять меры по оснащению аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS транспортных, технических средств и систем, указанных в подпунктах "б" - "е" пункта 1 настоящего Постановления, закрепленных в установленном порядке за этими органами и организациями.
+    В зону внимания разработчиков постановления впервые попадают органы местного самоуправления.
–    Рекомендательный статус пункта снижает его ценность. Такой подход едва ли уместен, когда генеральная цель постановления определена как обеспечение национальной безопасности.

9. Установить, что руководители федеральных органов исполнительной власти несут персональную ответственность за организацию работ по оснащению аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS транспортных, технических средств и систем, указанных в пунктах 1 и 3 настоящего Постановления.
+    В постановление включен тезис о персональной ответственности руководителей федеральных органов государственной власти.
–    Отсутствие критериев принятия решений об успешности / неуспешности результатов работ и ограничение сферы ответственности исключительно организацией работ делает пункт бессмысленным. Характер ответственности не определен, а объем, порядок и график исполнения работ определяется самим руководителем. В таких условиях формируются стимулы для искусственного сдерживания темпов исполнения работ.

ВЫВОДЫ

В целом постановление создает предпосылки для решения ряда проблем, связанных с широкомасштабным внедрением средств спутниковой навигации.
По сравнению с предыдущими постановлениями по данному вопросу в 641 постановлении существенно расширен круг адресатов постановления и определены источники финансирования. Постановление ориентирует государственных потребителей на внедрение аппаратуры навигации ГЛОНАСС, чем создает предпосылки для развития инфраструктуры навигационного обеспечения.
Однако следует отметить, что постановление рассчитано на инициативных и квалифицированных исполнителей, а такая гипотеза об адресате распорядительной документации не всегда оправданна.

Более того, системная полнота предложенных мер сомнительна:
1.    Вопросы навигационного обеспечения рассматриваются вне комплекса проблем топогеодезического и картографического обеспечения;
2.    Вопросы телеметрического контроля объектов и организации мониторинга в постановлении не затронуты даже косвенно;
3.    Постановление не затрагивает вопросов координации и планирования работ, а также не содержит прямого указания на субъекта их координации.
4.    Постановлением прерывается запущенный ранее конвейер работ, а специфика предложенных для отдельных категорий органов исполнительной власти источников финансирования ставит под сомнение его осуществимость.

В довершение всего, постановление содержит ряд положений, создающих предпосылки для формального исполнения распоряжений. Что при неопределенности критериев достижения целей постановления и низкой детализации задач исполнителей делает его высоко рискованным.